第一部分《纲要》编制过程
市委、市政府高度重视“十三五”规划编制工作，成立了以市委书记为组长、市长为第一副组长的市“十三五”规划编制工作领导小组，并通过公开招标，确定了规划编制单位。2015年7月3日，市委、市政府主要负责同志亲自带队分南北两片开展“十三五”重大项目调研；7月15日，市委、市政府召开了市“十三五”规划编制工作领导小组第一次会议，对规划编制工作进行了全面部署和安排。随后，市发改委和规划编制单位着手研究全市“十三五”总体规划框架和内容，并组织启动24个重点专项规划的编制。市委、市政府始终把向上争取作为“十三五”规划的重要任务。经全力争取，淮河生态经济带、沿运河城镇发展轴、黄河故道开发、洪泽湖生态经济区等重大事项已纳入国家“十三五”规划《纲要》。同时，我市确定的6大类64项向上重大争取事项已有近50项获省级部门同意或批复，目前，已有23项事项纳入省规划《纲要》，走在全省地级市前列。此外，还聘请淮安本地老干部代表和专家学者组成“十三五”规划顾问组，开通“十三五规划”微信公众账号和市人大代表政协委员直通车平台，在“淮水安澜”网站开辟“建言十三五”专版，广泛征集代表委员和广大网民的意见和建议。共征集到各类意见、建议2000余条，编印了7期“建言摘编”。
整个《纲要》的编制过程大体分为6个阶段：前期研究、实地调研、文本起草、修改完善、提交评审、审议发布。
（一）前期研究。去年一季度，市发改委联合南京大学、南京农业大学、南京师范大学、省委党校等科研院所就中心城市功能提升、产业空间组织等16个前期重大课题开展研究，形成研究报告，为《纲要》编制提供了决策咨询。
（二）实地调研。去年二季度，市发改委联合规划《纲要》编制单位中科院南京地理所、南京大学规划院赴各县区（园区）、市各有关部门开展实地调研，召开多层次座谈会，获取了大量资料，为科学编制《纲要》奠定了基础。
（三）文本起草。去年三、四季度，市发改委联合编制单位完成了《纲要》起草。其间，市委、市政府主要领导先后9次听取《纲要》编制情况汇报，特别是中央、省委和市委《建议》通过后，市政府主要领导、分管领导亲自指导《纲要》编制工作，不仅提出宏观意见、帮助把握正确方向，还从谋篇布局、发展重点、多规合一等方面提出具体要求，为《纲要》的编制倾注了大量心血；市政府办公室、研究室认真参与、市直其他各有关部门积极提供素材，为规划《纲要》的起草付出了辛勤的努力。
（四）修改完善。去年11月以来，市政府先后召开规划编制专家咨询委员会会议、顾问组座谈会，市党代表、人大代表、政协委员座谈会，网友座谈会，广泛征求和吸纳社会各界意见听取意见；同时，先后6轮征求各县区、各部门意见，并送交市领导审阅把关。围绕这些意见和建议，市发改委先后4次抽调人员集中办公，八易其稿。
（五）提交评审。去年12月17日，《纲要》通过专家评审；今年1月6日和1月8日，《纲要》经市政府常务会议、市委常委扩大会议审议通过。
（六）审议发布。今年1月20日，《纲要》经市人大七届五次会议审议批准，并于2月16日由市政府正式印发。
可以说，《纲要》的形成过程，是科学决策、民主决策的过程，是统一思想、凝聚共识的过程；是市委、市政府正确领导的结果，是全市人民智慧的结晶。
第二部分《纲要》主要内容
《纲要》编制坚持以“五大理念”引领，突出“强富美高”要求，遵循“新常态”逻辑背景，把握问题导向，贯穿“多规合一”主线，阐明了“十三五”时期的发展阶段、发展战略、发展目标、发展任务、发展重点和政策举措，是全市人民未来五年共同奋斗的行动纲领。
指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，秉持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以“牢记总书记嘱托，建好周总理家乡”为引领，以“打造增长极、共筑崛起梦”为统揽，以提高发展质量和效益为中心，保持战略定力，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，加快建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新淮安，与全省同步率先全面建成小康社会，奋力谱写好“迈上新台阶、建设新江苏”的淮安篇章。
框架结构。《纲要》在总体设计上分为三大版块、共10篇30章89节25个专栏10张图件4个附表，约8万字。第一板块总论，包括序言和第1、2篇。以全面建成小康社会、基本确立苏北重要中心城市地位，打造全省增长极统领全文，以“多规合一”描绘空间发展蓝图。第二版块包括第3至第9篇，围绕“两大目标”，分别从“强、富、美、高”四个部分进行阐述和部署。第1部分包括第3至第6篇，着重阐述“经济强”的目标任务要求。第2部分包括第7篇，阐述“百姓富”的内容。第3部分包括第8篇，阐述“环境美”的内容。第4部分包括第9篇，阐述“社会文明程度高”的内容。第三版块包括第10篇、附图和附表，主要阐述规划实施保障。全文紧紧围绕“打造增长极、共筑崛起梦”展开，与市委“十三五”规划《建议》精神高度一致。
主要目标。围绕与全省率先同步全面建成小康社会和基本确立苏北重要中心城市地位“两大目标”，积极适应、引领经济新常态，实施创新驱动、工业强市、开放引领、全民创业、城乡一体化、绿色发展“六大战略”，持续推进淮安科学跨越发展。到2020年，实现地区生产总值4400亿元，力争人均达到9万元，年均增长10%左右。工业增加值达1850亿元，服务业增加值突破2000亿元，基本实现农业现代化，三次产业比例达9∶43∶48。一般公共预算收入达560亿元，年均增长10%左右。社会消费品零售总额年均增长11%左右。外贸进出口总额60亿美元左右，实际利用外资达到17亿美元。常住人口、户籍人口城镇化水平分别达到63%、55%。城镇居民人均可支配收入41000元，农村居民人均可支配收入20000元，年均增长8%和8.5%左右。低收入人口人均收入达6000元以上，提前实现脱贫致富奔小康目标。空间管控能力显著提升，国土开发强度控制在18%以内，城镇、农业、生态三类空间比例10∶62∶28，生态红线区域占国土面积比重稳定在21.14%左右。
关键词之一“强” ：凸显优势“经济强”
一、加快转型升级，推动产业发展向规模化、集群化、中高端迈进
【纲要摘登】坚持调高调轻调优调强调绿的导向，加速推进转型升级，打造“4+2”优势特色产业升级版，推进“4+3”现代服务业加速突破，推动“4+1”现代农业提质增效，促进产业高端化、高技术化和服务化发展，形成技术先进、协调融合、优质高效、绿色低碳的现代产业新体系。
【专家解读】淮安要如期全面建成小康社会，离不开进一步做大经济总量和提升经济发展效益。随着全球经济格局不断调整、国内经济下行压力日益增大、淮安资源环境约束进一步趋紧，“十三五”期间淮安不能再走外延式扩张的老路，这也倒逼淮安产业转型升级，推动产业结构迈向中高端、实现经济中高速增长。规划提出了“调高调轻调优调强调绿”的产业发展导向，重点明确了“4+2”的工业体系、“4+3”的服务业体系、“4+1”的农业体系，符合国家政策导向和国际产业发展潮流。
二、深入推进创新驱动和全民创业，激发经济增长新活力
【纲要摘登】深入实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业、万众创新，加速淮商崛起，全面提升经济发展质量，积极构建具有淮安特色的区域创新体系，建成国家创新型城市，打造区域性创新高地、人才高地和创业高地。
【专家解读】创新发展是中央“十三五”规划建议中提出的五大发展理念之一。“十三五”期间，淮安推动经济转型升级、提升经济发展质量和效益，也离不开创新这一引领发展的第一动力。淮安自身科技创新资源和人才资源偏少，这就要求淮安创新发展要更多地依靠外力，要把注意力更多地放在吸引创新成果转化和创业精神培育上。同时也要进一步挖据和放大淮商的创新创业文化和精神，营造大众创业、万众创新的良好环境，因势利导，塑造一支强有力的企业家队伍，不断增强淮安的产业链竞争优势。
三、深化改革开放，增创区域发展新优势
【纲要摘登】加快突破重要领域和关键环节改革，不断释放发展潜力。主动融入国家开放大局，拓展对内对外发展空间，着力发展更高层次的开放型经济。到2020年，形成具有淮安特色的改革体系和开放格局。
【专家解读】改革开放是推动经济社会发展最根本、最关键的力量。根据全面深化改革的要求，结合淮安的实际情况，从破除制约淮安经济社会发展的体制机制障碍的需求出发，纲要提出了“十三五”期间我市在政府治理体系、市场体系、土地制度、社会事业等重要领域和关键环节的改革目标任务。开放是区域繁荣发展的必由之路。要顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，以及国家一带一路、长江经济带建设的重大战略部署，结合淮安发展的阶段特征和区域优势，纲要确定了“十三五”期间我市对内、对外开放的总体安排，全域融入江苏沿海开发，大力拓展淮河流域经济合作，主动楔入长江经济带联动发展，加速对接沿东陇海线经济带，拓展“东融西拓、南联北接”发展新空间。
四、突出中心城市引领，促进城乡区域协调发展
【纲要摘登】坚持以人的城镇化为核心，全面推进新型城镇化综合试点，以“全域规划、多规合一”体系为引领，以中心城市极化辐射为带动，以“三集中”为路径，推动中心城市区域化、县城城市化、乡镇特色化、村庄田园化发展。到2020年，达到省定城乡发展一体化指标体系要求，成为全省新型城镇化和城乡发展一体化示范区。
【专家解读】“规划”将“中心城市引领”放在突出位置，既突出了“宜居宜业中心城市建设”在“十三五”时期积极引领淮安新型城镇化发展中的火车头地位，又强调了淮安都市区培育、中心城市综合功能和品位提升的重要性。“规划”对于“中心城市区域化、县城城市化、乡镇特色化、村庄田园化”的着墨，不仅细化了“十三五”时期淮安城乡发展方向，还明确提出了一体化的城乡功能体系建设路径。“规划”对于“以人的城镇化为核心”的关注，明确了“健全农业转移人口保障机制，稳妥推进农业转移人口市民化”将成为“十三五”时期淮安新型城镇化综合试点和城乡协调发展的核心任务。
关键词之二“富”：民生共享“百姓富”
一、持续增加城乡居民收入
【纲要摘登】扎实推进居民收入倍增计划，切实转变增收方式，努力实现居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，让人民群众拥有更满意更可靠的收入。
【专家解读】到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，居民收入结构不断优化，收入差距缩小，中等收入人口比重上升，是实现全面小康的重要内容。纲要提出到2020年全市城镇居民人均可支配收入达到41000元，农村居民人均可支配收入20000元，基本实现居民收入增长和经济增长同步。为实现这一目标，纲要从如何增加居民工资性收入、经营性收入、财产性收入等方面做出了详细政策性安排，并对完善城乡就业创业体系，严控城镇登记失业率提出具体实施举措，为实现收入增长目标提供了可靠的保障。
二、提升公共服务水平
【纲要摘登】坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，深入实施民生幸福工程，创新提供方式，扩大供给范围，提高共建能力和共享水平，让全市人民过上更有保障更有尊严的幸福生活。
【专家解读】《纲要》深入贯彻共享发展理念，全面提升居民幸福感和获得感。一是高标准推进教育现代化工程，着重提升学前教育、义务教育、高中教育、特殊教育以及高等教育的办学水平，集中精力、多措并举促进教育公平，积极回应群众期盼，重点抓均衡、抓普惠、抓资助，努力让所有学子都能有平等受教育机会；二是以“健康淮安”八大工程为抓手，大力推进健康淮安建设，全面提升医疗卫生服务能力，着力提高妇女儿童以及老年人口医疗卫生服务水平；三是建立更加公平更可持续的社会保障制度，健全社会求助体系，坚守底线；四是提升居民合理住房需求保障，到2020年，全市住房保障体系健全率达到99%，保障性住房覆盖率达到并维持在20%。
三、实施脱贫致富奔小康工程
【纲要摘登】按照标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢的要求，大力实施低收入农户和经济薄弱村脱贫致富奔小康工程，减少相对贫困，促进共同富裕。到2020年，48.3万低收入人口人均收入达6000元以上，108个经济薄弱村年集体收入达18万元以上。
【专家解读】按照中央提出的到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的要求和省《纲要》提出的片区脱贫要求，《纲要》提出了精准扶贫精准脱贫的详细举措。重点做好新一轮农村低收入人口建档立卡工作，实现户有卡、村有册、市县乡有数据库，确保一个不少，一户不落。对贫困家庭、村、片区各个层次展开多管齐下的帮扶工作，完善保障机制和脱贫开发的长效机制。同时完善脱贫工作责任制，加大各级财政投入，整合各类扶贫资源，实行最严格的考核督查问责制，确保各类脱贫致富政策措施落地生根。
关键词之三“美”：生态宜居“环境美”
一、加强生态建设
【纲要摘登】坚持保护优先、促进自然恢复为主的原则，严守生态红线，落实最严格的生态保护制度，加强受损生态系统修复，优化生态空间格局，保障生态安全，提供优质生态产品。
【专家解读】《纲要》从严守生态红线和加强自然生态系统修复两个方面阐明了我市“十三五”期间生态建设的主要任务。生态红线是维护我市、乃至更大区域生态安全和可域持续发展而划定的需实施特殊保护的区域，是被提到国家层面的“生命线”之一。在省级生态红线划定的基础上，我市将合理扩大全市生态红线保护范围，生态功能区面积占国土面积比例不低于21.14%。同时，以健全生态红线区域分级分类的管理办法，严禁有损主导生态服务功能的开发建设活动，实现全市生态红线区域保护从量到质的提升，全面提升生态系统稳定性和服务功能。以生态红线为基础，以主要河湖水体、丘陵岗地、防护林带和农业区为主体，加快构建“两主、四副、多线”生态空间格局。
二、推动绿色发展
【纲要摘登】坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。加快推动生产方式、生活方式绿色化转型，不断提高资源利用效率，发展循环经济，建设低碳城市。
【专家解读】绿色发展是中央“十三五”规划建议确定的五大发展理念之一。根据中央规划建议的要求，我市立足实际，坚持问题导向，从加强资源能源集约节约、发展循环经济、建设低碳城市三个方面指出了我市的重点任务。首先是加强资源能源集约节约，实行最严格的耕地保护和节约集约用地制度，实施节约集约用地“双提升”行动，提高土地集约利用水平；实施最严格的水资源管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动，强化用水总量、用水效率、水功能区限制纳污三条红线的刚性约束；推进能源节约高效利用，落实能源消费总量、煤炭消费总量、能源强度“三控”工作要求，推动节能型社会建设。其次是发展循环经济，包括建立循环发展产业体系、推进园区循环化改造、构建资源循环利用体系、提高固体废弃物综合利用水平。第三是建设低碳城市，主要是发展循环经济和积极倡导低碳生活方式，建立能源消费总量和碳排放总量双控机制，形成勤俭节约的生活方式和社会风尚，建设低碳社会。
三、切实提升环境质量
【纲要摘登】大力开展碧水、蓝天和净土行动，推进污染综合治理，建立全程监管、损害赔偿、风险防控、责任追究机制，健全生态文明制度体系，切实提升环境质量。
【专家解读】中央“十三五”规划建议指出，要“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。结合中央和省“十三五”规划建议的要求，《纲要》进一步明确了我市实施环境质量改善战略的重点举措，重点实施蓝天、碧水和净土三大行动。开展蓝天行动，提升大气污染源监测监控和重污染天气监测预警应急能力。开展碧水行动，提升污水收集率和集中处理率。开展净土行动，保障土壤环境质量总体稳定。
关键词之四“高”：社会和谐“文明程度高”
一、全面提高社会文明程度
【纲要摘登】 加强社会主义精神文明建设，深入推进文化高地建设行动和社会治理品牌提升行动，全力创建全省、全国法治城市，持续提升公民文明素质和社会文明程度。
【专家解读】《纲要》安排一章对提高社会文明程度专门论述，为建设社会文明程度高的新淮安提出一系列具体举措。一是明确要求培育和践行社会主义核心价值观，传承和发扬优秀传统文化、优良美德，实施公民道德建设行动，“践行周恩来精神模范团队”品牌，推动核心价值观落细落实，进一步凝聚崇德向善的强大正能量。二是弘扬新时期淮安精神，大力弘扬“包容天下、崛起江淮”新时期淮安精神，扩大新时期淮安精神对外宣传，提升淮安的知名度和美誉度，使之成为城市精神的知名品牌。三是积极创建全国文明城市，突出创建为民惠民宗旨，以创建全国文明城市为契机，进一步培铸城市思想内涵、提升城市功能品质和培育创建特色品牌。
二、建设苏北文化强市
【纲要摘登】坚持社会主义先进文化前进方向，围绕建设苏北文化强市的目标，全面提升文化精神感召力、文化事业生命力、文化产业竞争力、文化人才创新力，实现人文生态美、城市形象美、道德风尚美，打造古今辉映的历史文化名城和融南汇北的区域文化中心。
【专家解读】《纲要》将文化建设和塑造文化软实力作为提升淮安新时期核心竞争力的重要方面。一是重点突出淮安文化建设，提升周恩来、韩信等名人影响力，建设一些列重点工程。二是做好运河和漕运文化文章，推进淮安大运河世界文化遗产的保护与开发，加强对漕运历史文化遗产的保护与合理利用，实施中国漕运城、清江浦1415等十大文化旅游工程，加快打造世界运河文化旅游区。三是强化对红色文化和地方特色文化保护和开发。四是强化公共文化服务能力的建设，创建国家级公共文化服务示范区。
三、推进法治淮安建设
【纲要摘登】 加快司法体制和行政执法体制改革，有序开展地方立法，积极完善法律公共服务体系，全面提升司法公信力，打造法治政府，不断提升全民的法治信仰和法律素养，人民管理国家、社会事务和经济文化事业的权利得到全面实现和保障，法治现代化水平不断提升。
【专家解读】“全面推进依法治国”是党中央“四个全面”重大战略部署的重要内容，也是实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。根据全面推进依法治国的要求，《纲要》重点从提高司法公信力、加快法治政府建设、积极推动地方立法、加强法治惠民等方面提出“十三五”期间法治淮安建设的要求。在法治政府建设方面，要求依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法治理经济和社会事务，实现政府活动全面纳入法治轨道。在法治惠民方面，设定了公共法律服务体系建设工程、村居司法惠民服务站建设工程等法治惠民行动计划。
四、做响社会治理品牌
【纲要摘登】做强社会治理品牌，强化社会治理创新，凝聚多元化社会主体合力，激发社会组织活力，全面提升平安法治淮安建设水平。
【专家解读】党的十八届五中全会提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是全面建成小康社会的基石。为做响我市社会治理品牌，纲要提出了合理界定政府和社会多元治理的权限范围、推动社会治理重心下移等社会治理创新的安排；从完善社会组织管理制度、推进行业协会商会与行政机关脱钩、推进社会工作专业人才队伍建设等方面推进社会组织的建设；从创新社会矛盾预防和化解机制、健全公共安全体系、提升公共安全应急响应能力等方面推动平安淮安建设。
第三部分《纲要》特色亮点
《纲要》在注重与省《纲要》对接的基础上，能够紧密结合我市实际，形成具有鲜明的淮安特点，在全省乃至全国具有鲜明的特色。
一是创新开展国家“多规合一”试点。淮安市是国家发改委确定的唯一一个“多规合一”地级试点市。因此，《纲要》深刻融入“多规合一”理念，将空间管控上升到总论部分，与“两大目标”一并统领全市经济社会发展。《纲要》将名称从“五年规划”改为“五年总体规划”，策应了国家“多规合一”试点要求，成为最大的特色亮点。
二是分析机遇挑战科学研判三大发展阶段。《纲要》在客观总结“十二五”发展成就的基础上，深入分析了淮安“十三五”期间发展面临的四大机遇挑战，判断出淮安将处于“全面建成小康社会的决胜期、基本确立苏北重要中心城市地位的决战期、抢占区域竞争制高点的关键期”三大发展阶段，为科学制定“十三五”发展目标、发展任务、发展重点提供了依据。
三是紧密结合“两大目标”精准设定三套指标体系。《纲要》围绕与全省同步率先全面建成小康社会和基本确立苏北重要中心城市地位“两大目标”，提出了经济社会发展的48项和苏北重要中心城市28项主要指标，还结合淮安实际增加设定了扶贫开发9项指标，实现分类引导，既凝聚人心、鼓舞士气，又深接地气、切实可行，具有鲜明的淮安特色。
四是突出中心城市引领下的新型城镇化道路。《纲要》提出通过构建布局合理的淮安都市区、提升中心城市综合功能和特色品位，建设更加宜业宜居的中心城市；同时，走中心城市引领的新型城镇化道路，既符合淮安城乡区域协调发展实际，又落实了省委主要领导同志对淮安建设苏北重要中心城市“四个力”的要求。
五是创新新常态下的淮安特色化发展路径。《纲要》适应、引领经济发展新常态，提出打造“4+2”优势特色产业升级版和台资高地升级版“两大升级版”，构建“东融西拓、南联北接”“四大开放格局”，深化产业转型升级、打造长三角北部先进制造业基地、构筑苏北现代服务业高地、建设国家现代农业示范区，拓展枢纽经济、互联网经济、品牌经济、融合经济发展新空间，建设枢纽淮安、智慧淮安、健康淮安、平安淮安、美丽淮安“五大淮安”。
六是强化重大项目对规划实施的支撑。《纲要》特别注重将发展任务项目化、项目目标化，以项目支撑规划体系，建立了重大项目库，初步排出了包括基础设施、产业发展、民生工程等90个重大项目，总投资近7500亿元。同时，设置了25个专栏，对交通、水利、教育、医疗卫生、社会保障等领域的重要举措、重大工程进行了具体阐述。
第四部分《纲要》采撷生活
1、老百姓的钱袋子将会越来越鼓
【原文】扎实推进居民收入倍增计划，切实转变增收方式，努力实现居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，让人民群众拥有更满意更可靠的收入。
2、农村和城市居民将实行统一的并轨养老制度
【原文】合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。继续以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大城镇职工基本养老保险覆盖面，提高扩面征缴质量。
3、跨县区就医直接结算，报销更方便
【原文】进一步改进异地就医结算服务，完善基本医疗保险关系转移接续办法，推进基本医疗保险付费方式改革。
4、城镇落户门槛更低，农民进城可以享受“城里人”同等待遇
【原文】全面放开市区、县城和建制镇落户条件，分类推进符合条件的人员在城镇落户，全面实施居住证制度，实现流动人口居住证全覆盖。加快推动进城农民在公共服务和社会保障等方面享受同城待遇、实现并轨，农民工随迁子女全部就地接受义务教育。把外来务工人员纳入城镇住房保障体系，将稳定就业的农民工纳入住房公积金覆盖范围，让进城农民买得起房、扎得下根。
5、普及中职高中教育，入幼儿园也有政策托底
【原文】逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。完善学前教育体制，大力发展公办幼儿园，扶持普惠性民办幼儿园发展，扩大公办园和普惠性民办园覆盖面。