一、《关于加快创业投资发展的若干意见》的起草背景和起草过程
2005年11月，国务院批准颁布了国家发展改革委等十部委《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》）。对于《办法》的出台，国务院领导给予了高度肯定和重视。《办法》是我国创业投资行业第一部国家层面的法令，为建立创业投资扶持机制提供了法律基础。此外，《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》、《企业所得税法》的修订增加了有利于创业投资企业发展的条款，一个有利于创业投资发展的政策氛围正在逐渐形成。
2005年12月，省政府明确省发展改革委为我省创业投资企业的备案管理职能部门。2006年初，我委会同省内十一个部门及时转发了国家十部委《办法》；多次召集省各有关部门共同研究学习贯彻《办法》的有关事宜，并组织召开了“全省加快发展创业投资工作会议”和“江苏创业投资高层论坛”；多次召集省内各有关创业投资机构进行座谈，主动走访省创业投资协会、江苏创投研究中心、南京大学创投中心、省产权交易所、省技术产权交易所等单位，了解情况，听取意见；在此基础上，2006年11月开始起草《关于加快创业投资发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《省级创业投资引导基金管理暂行办法》。两年来，我委在多次征求省有关部门意见的基础上，结合全省创业投资发展态势，对《若干意见》进行了多次修改完善。2008年12月29日，经省政府常务会议讨论，原则同意出台《若干意见》。2008年12月31日省政府办公厅印发了《关于加快创业投资发展若干意见的通知》（苏政办发〔2008〕141号）。
二、制定《若干意见》的必要性
加快发展创业投资是提高自主创新能力的一项关键措施。省委、省政府《关于增强自主创新能力建设创新型省份的决定》提出要“加强创新创业融资平台建设，加快建立和完善风险投资机制，大力发展各类创业风险投资基金，扩大政府创投引导基金总量，吸引社会资本参与风险投资”。作为新兴产业，创业投资是一种高端服务业，通过为中小创业企业提供资本支持和增值服务，已日益成为支持企业技术创新的强大引挚。当前，新材料、新能源、新医药、服务业、节能减排、新商业模式等已成为创业投资的主要领域。
加快发展创业投资是发展直接融资、促进江苏金融业又好又快发展的有效途径。创业投资是对具有高成长性的创业企业进行权益投资，是拓宽中小企业融资渠道，提高直接融资比重的重要途径。发展创业投资可以引入长期投资资金，形成一批有影响力的股权投资企业，推动江苏成为资金和资产管理的中心。创业投资是一种新的金融形态，是对现有金融体系的补充和完善。发展创业投资的过程即是不断完善金融结构的过程，对于加快发展江苏金融业具有重要意义。
加快发展创业投资是当前拉动内需、促进经济平稳增长的重要途径之一。目前在复杂严峻的国际国内环境下，我国经济下行压力空前加大，采取扩大内需的政策措施对缓解目前困难、保持经济大局稳定至关重要。作为一种新型的投融资机制，创业投资在促进自主创新、帮助中小企业做大做强和增加社会就业方面的重要性和独特作用越来越受到国家和社会各界的重视。发展创业投资，通过创业带动就业，通过扩大就业提高收入，进而拉动消费是扩大内需的重要途径之一。因此，当前出台《若干意见》，加大政府扶持力度，运用创业投资这一新的投融资机制，更多地吸引民间资本投向政府鼓励目录和符合国家产业政策的领域，具有十分重要的现实意义。
我省创业投资在全国起步较早，但目前全省创业投资的发展水平与我省经济社会的发展要求不相称。因此制定《关于加快创业投资发展的若干意见》不仅是我省经济发展的内在需要，也是抓住长三角区域经济共同发展的迫切需要，更是江苏保持在全国率先发展、创新发展的客观需要。
三、《若干意见》的基本框架
第一部分，明确创业投资的基本内涵，阐述加快发展创业投资的重要意义。
第二部分，明确加快发展创业投资的指导思想、基本原则和主要目标。
第三部分，重点阐述如何扩大创业投资规模。主要包括拓宽创业投资资本来源渠道、规范设立创业投资企业、发展创业投资管理机构和培育优质创业投资项目源四个方面。
第四部分，重点阐述对创业投资的扶持政策。包括设立政策性创业投资引导基金、加大税收扶持力度、建立风险补偿机制和建立创业投资管理团队激励机制四个方面的内容。
第五部分，重点阐述创业投资的管理和服务体系。包括加强对创业投资工作的组织领导、为创业投资发展创造良好环境、做好创业投资企业备案管理工作、完善创业投资的退出机制、健全中介服务体系、加强创业投资行业协作和加强人才队伍建设七个方面的内容。
四、《若干意见》的主要政策内容
《若干意见》中的政策措施主要包括四个方面的内容：
（一）设立政策性创业投资引导基金
1、必要性。从创业投资业发达国家和地区的经验看，通过设立政策性创业投资引导基金（政府母基金）来引导民间资金设立各类商业性创业投资子基金，是促进创业投资资本加速扩大的有效途径。我省创业投资整体发展水平不高，在促进自主创新、产业升级以及中小企业做大做强、增加社会就业等方面的作用尚不明显，特别是投资创业早期的创业投资资本严重不足，因此有必要借鉴创业投资发达国家与地区的经验，设立旨在引导民间资金进入创业投资领域特别是早期创业投资领域的政策性引导基金。
2、政策依据。《省委、省政府关于加快推进金融业改革发展的意见》（苏发〔2007〕3号）第二十二条要求“大力发展创业投资基金，通过设立政府创业投资引导基金，运用财税相关政策，引导社会资本积极参与设立创业投资企业，疏通高成长性企业的融资渠道。” 国家十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。” 2008年10月，国务院办公厅转发了国家发改委、财政部、商务部《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号），要求地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。为了推动创新型经济的发展，政府引导基金主要是用来扶持投资于初创期企业的创投公司的发展。《指导意见》里面有三层概念，第一层是政府出资的引导基金，第二层是商业性创业投资基金，第三层是企业。引导基金是专门用来投资创投企业，创投企业是用来投资中小企业。引导基金设立程序为：由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出可行性方案，报同级人民政府批准后设立。引导基金管理办法由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门共同研究提出。
3、性质和宗旨。《指导意见》明确规定，引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，但引导基金本身不直接从事创业投资业务。设立引导基金的目的是为了发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补纯商业性创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。
（二）加大创业投资税收扶持力度
符合财政部、国家税务总局《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》（财税〔2007〕31号）规定的创业投资企业，采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上（含2年），可以按照其对中小高新技术企业投资额的70%，抵扣该创业投资企业的应纳税所得额。当年不足抵扣的，可在以后纳税年度结转抵扣。在我省注册符合国家颁布的《高新技术企业认定管理办法》规定条件的创业投资机构，可认定为高新技术企业，按相关规定享受高新技术企业的税收优惠。对以有限合伙形式设立的创业投资企业和创业投资管理企业的经营所得和其他所得，由合伙人分别缴纳所得税，并给予税收优惠政策扶持。具体办法另行制定。
（三）风险补偿政策
为鼓励和引导创业投资企业更多地投向种子期、初创期创新企业和中小高新技术企业，《若干意见》提出，各级政府可设立创业投资风险补偿资金，对创业投资企业投资于种子期、初创期的项目，在发生全额损失或所投企业破产清算时，经认定可按创业投资企业投资额的一定比例给予补偿。省财政对实收资本达到5000万元以上，实际投资于科技型创业项目的创业投资企业，按实际投资金额的3%给予风险补助，补助额最高不超过300万元。允许经备案的创业投资企业按实际投资额1%的比例提取风险补偿金。
（四）引进人才的优惠政策。
为了加强创业投资人才队伍的建设，加大创业投资人才的培养、引进和使用力度。《若干意见》提出，对熟悉资本运作、拥有行业背景、精通现代管理的人才投身于我省创业投资行业的给予适当奖励和税收优惠。创业投资机构的高级管理人才可比照享受省对高层次创新创业人才的有关激励政策和各市县对高级金融人才的优惠政策。要将培养和引进创业投资高级人才，纳入我省六大人才高峰行动计划，并享受有关优惠政策。
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